قوانین و مقررات حامی فعالیتهای خیریه در حوزه بهداشت و درمان: یک مطالعه مروری
محمدحسین زیلوچی، علی اکبری ساری، امیرحسین تکیان، محمد عرب، رضا کردی
دانشجوی دکترای سیاستگذاری سلامت، گروه علوم مدیریت و اقتصاد بهداشت، دانشکده بهداشت، دانشگاه علوم پزشکی تهران، تهران، ایران
استاد، گروه علوم مدیریت و اقتصاد بهداشت، دانشکده بهداشت، دانشگاه علوم پزشکی تهران، تهران، ایران
دانشیار، گروه علوم مدیریت و اقتصاد بهداشت، دانشکده بهداشت، دانشگاه علوم پزشکی تهران، تهران، ایران
استاد، گروه علوم مدیریت و اقتصاد بهداشت، دانشکده بهداشت، دانشگاه علوم پزشکی تهران، تهران، ایران
کارشناس ارشد حقوق، دانشگاه علوم پزشکی کاشان
چکیده
مسأله:در تمام کشورها یکی از روشهای ارائه خدمات بهداشتی درمانی استفاده از مشارکت های خیریه است. در نظام بهداشت و درمان ایران نیز مشارکت های خیریه سابقه ای تاریخی دارد، به طوری که بسیاری از بیمارستان های اولیه در ایران بصورت خیریه و موقوفه ساخته شده اند. از طرفی سالمند شدن جمعیت، پیشرفت فناوری های پزشکی، افزایش هزینه های نیروی انسانی، تکانه های اقتصادی ناشی از تورم در حوزه سلامت و برخی سوء مدیریت ها، ساختارهای سنتی و افزایش انتظارات جامعه باعث افزایش تقاضا برای خدمات بهداشتی درمانی شده، و توجه موسسات خیریه را به اینگونه خدمات منعطف نموده است.
برای استفاده بهتر و بیشتر از پتانسیل خیرین و موسسات خیریه به منظور ارائه خدمات بهداشتی درمانی، و نیز تأمین بخشی از هزینه های بهداشت و درمان کشور، لازم است به عنوان گام اول، قوانین و مقررات حامی امور خیریه در کشور، شناسایی و تبیین گردند، تا بتوان از حداکثر ظرفیت های قانونی موجود در این حوزه بمنظور رفع آلام نیازمندان جامعه در حوزه سلامت بهره برد. لذا در این پژوهش تلاش شده با رویکردی تحلیلی، قوانین و مقررات حامی فعالیتهای خیریه در نظام بهداشت و درمان کشور، شناسایی و تبیین گردند. آگاهی کامل از این قوانین و مقررات می تواند در بسترسازی برای اجرای بهتر قوانین و مقررات موجود و اداره بهتر موسسات خیریه توسط مدیران این بخش کمک نماید.
روش پژوهش: بر اساس نظر تیم پژوهش و مشورت با برخی صاحبنظران چندین پایگاه داده ای به منظور استخراج قوانین و مستندات انتخاب شده و اسناد، قوانین و مقررات مرتبط با امور خیریه در حوزه بهداشت ودرمان در آنها جستجو شدند. برای اطمینان از جامعیت قوانین و مقررات جستجو شده، ضمن مشورت با تعدادی از صاحبنظران حقوقی در دانشگاههای علوم پزشکی، تارنماهای سازمان اوقاف و امور خیریه، مجمع خیرین سلامت کشور، و دفاتر حقوقی چند دانشگاه علوم پزشکی کشور، مورد بازدید و جستجوی دستی قرار گرفتند. با توجه به هدف مطالعه، جستجو به دوره زمانی خاصی محدود نبود، لیکن کشور ایران بعنوان محدوده جغرافیایی در نظر گرفته شد.
اسناد و قوانین حاصل از جستجو، پس از ارزیابی اولیه از نظر مرتبط بودن و نیز تکراری نبودن، گردآوری شده، محتوای آنها به نرم افزار MAX-QDA 10 وارد گردید. سپس این محتوا با استفاده از روش کیفی تحلیل محتوا، کد گذاری، طبقه بندی و تحلیل گردید.
نتایج: اسناد مورد بررسی که در آنها به نوعی به مشارکتهای خیریه در حوزه سلامت اشاره شده و یا غیر مستقیم به این موضوع مربوط می شدند، از نظر ماهیت به شش دسته کلی تقسیم شدند
بندهای حامی امور خیریه در اسناد بالادستی از جمله قانون اساسی، و برنامه های توسعه اقتصادی، اجتماعی فرهنگی جمهوری اسلامی ایران استحصال و در قالب متن و جدول گزارش شدند.
همچنین بندهای قانونی حامی امور خیریه در اسناد مربوط به سازمان های مردم نهاد نهادهای فعال در عرصه خیریه سلامت که عمدتا به ساختار و تشکیلات این سازمانها مربوط می شد، همراه با برداشتی از نحوه اداره آنها در حیطه های برنامه ریزی، سازماندهی، هدایت، رهبری و کنترل، ارائه گردید.
ابعاد مختلف مشارکتهای خیریه از جمله حوزه های پیشگیری، درمان، توانبخشی، آموزش و تحقیقات پزشکی، شناسایی شده و همراه با نمونه هایی از اسنادی که به هر حوزه پرداخته اند، در قالب جدول ارائه شدند.
ظرفیت ها و تسهیلگرهای موجود در قوانین شامل مجوزهای قانونی، مجوزهای بودجه ای، ظرفیتهای اجرایی، اداری و رسانه ای، ظرفیت های موجود در نهاد وقف و مصادیق هر یک از این دسته ظرفیتها شناسایی و معرفی شدند.
راهبردها و انگیزاننده های مذکور در قوانین از جمله راهبردهای انگیزشی، اجرایی، مدیریتی، مالی و غیره، و همجنیی بندهایی از قوانین که میتواند برای خیرین و موسسات خیریه از نظر مالی و غیرمالی انگیزاننده باشد از اسناد احصاء و در متن مقاله معرفی شدند.
در تمام کشورها یکی از روشهای ارائه خدمات بهداشتی درمانی استفاده از مشارکت های خیریه است. (1). تأمین مالی خدمات بهداشتی درمانی، یکی از چالش های عمده پیش روی نظام های سلامت به خصوص در کشورهای با درآمد کم و متوسط است (2). سالمند شدن جمعیت، پیشرفت فناوری های پزشکی، افزایش هزینه های نیروی انسانی، تکانه های اقتصادی ناشی از تورم در حوزه سلامت و برخی سوء مدیریت ها، ساختارهای سنتی و افزایش انتظارات جامعه باعث افزایش تقاضای خدمات سلامت و به دنبال آن افزایش فشار بر هزینه های نظام سلامت و پیچیدگی های سیاست های تامین مالی شده است (3) (4). در کشورهای در حال توسعه بیمارستانها حدود 50 تا 80 درصد بودجه بخش سلامت را بخود اختصاص می دهند. بخش عمده ای از هزینه های نظام های سلامت در جهان، به بیمارستان ها مربوط می شود، به طوری که در بسیاری از کشورها، بیمارستان ها بخش عظیمی از کل مخارج سلامت را بخود اختصاص داده اند (5).
در جمهوری اسلامی ایران کاهش میزان پرداخت هزینه های سلامت از جیب مردم در برنامه های توسعه چهارم و پنجم و نیز در طرح تحول نظام سلامت مورد تأکید بوده است. لذا برای تحقق این هدف استفاده از پتانسیل خیرین و موسسات خیریه به منظور پوشش بخشی از مخارج نظام سلامت اهمیت می یابد. در عین حال هنگامی که جایگاه تاریخی و سابقه طولانی فرهنگ خیریه در باورهای فرهنگی و مذهبی مردم این مرز و بوم در نظر گرفته شود، ضرورت استفاده از ظرفیت های خیریه در نظام سلامت بیش از پیش نمایان می گردد.
در روزگارانی که دولت به مفهوم امروزی آن وجود نداشته، اندیشه بلند انسانهای خدوم و خیرخواه تحت عناوینی چون وقف در جامعه منشأ اثر بوده است. این امر در فرهنگ اسلامی به دلیل تأکید بر دستگیری از فقرا و توجه به امور خیریه، اهمیت بیشتری داشته است (6, 7).
موسسات خیریه در کشور ما از سابقه ای طولانی برخوردارند. این موسسات را می توان اولین نهادهای خودجوش برای مقابله با فقر و آسیب های اجتماعی قلمداد کرد که طی آن گروه ها، اصناف و طبقات اجتماعی با تکیه بر محور منافع جمعی، سامان یافته و حرکتی هدفمند را بر اساس انگیزه های عاطفی و مذهبی بدون چشم داشت مادی و دنیایی در راستای رفع نیاز دیگران آغاز نمودند. در مطالعات اقتصاد اسلامی، از وقف بعنوان صدقه جاریه ای یاد شده که طی آن منابع فردی به بهره مندی اجتماعی تغییر کاربری یافته اند و توسعه آن می تواند به تولید کالا و خدمات اجتماعی منجر گشته و در نهایت افزایش تولید ناخالص داخلی را فراهم آورد. ضمن اینکه نهاد وقف بدلیل ماهیت خیرخواهانه ای که دارد، باعث تقویت بنیادهای اجتماعی و روحیه تعاون درجامعه و به تبع آن افزایش سرمایه اجتماعی و کارآیی اقتصاد می گردد (8).
کمک های مالی خیریه یکی از منابع سرمایه برای بیمارستانهاست، در بعضی نظام ها جلب کمک خیریه در سطوح عملیاتی، با تخصیص سرمایه بیشتر پاداش داده می شود (9). به عنوان مثال در سنگاپور دولت 90% مخارج سرمایه ای، و 50% هزینه های جاری سازمان های خیریه را تأمین می کنند (10).
در نظام بهداشت و درمان ایران مشارکت های خیریه سابقه ای تاریخی دارد، به طوری که بسیاری از بیمارستان های اولیه در ایران و جهان بصورت خیریه و موقوفه ساخته شده اند. اکثر این بیمارستان ها اگرچه امروزه ساختار و کارکردی متفاوت نسبت به قبل پیدا کرده اند، اما همچنان با خیریه ها و خیرین در ارتباط هستند (11).
تا پیش از حدود یکصد سال پیش اغلب امور اجتماعی از جمله خدمات بهداشتی درمانی و آموزشی توسط مردم انجام می شد. اما با ورود نظامات اداری و استقرار حکومتی متمرکز، دولت بتدریج مسئولیت بیشتری در این امور بدست گرفت. در دهه های اخیر دولتها با درک ضرورت مشارکت هر چه بیشتر مردم در امور اجتماعی، بر نقش تشکل های مردمی و سازمانهای غیردولتی و مردم نهاد تأکید بیشتری نموده اند. در این میان می توان بیمارستانها و درمانگاه های خیریه را حلقه واسطی بین تشکل های قدیمی تر و اشکال جدید سازمانهای غیر دولتی به حساب آورد. به عبارت دیگر می توان گفت سازمانهای مردم نهاد سلامت به دو شکل سنتی و نوین فعالیت دارند. تشکل های سنتی، بیشتر به درمان به ویژه در موارد اضطراری مردم پاسخ می دهند، کمتر وارد عرصه پیشگیری می شوند، و بیش از حد به بازار و افراد متمکّن وابسته هستند. در حالیکه سمن های جدید که تعداشان رو به افزایش است، وابستگی بیشتری به دولت دارند و بیشتر به روندهای جهانی توجه دارند تا نیازهای اضطراری مردم. (12)
برای استفاده بهتر و بیشتر از پتانسیل خیرین و موسسات خیریه به منظور ارائه خدمات بهداشتی درمانی، و نیز تأمین بخشی از هزینه های بهداشت و درمان کشور، ضروری است بسترهای قانونی به گونه ای فراهم آید که مشارکت هر چه بیشتر خیرین را تسهیل، تشویق و ترغیب نموده، کمکهای آنان را به سمت و سویی درست رهنمون گردد. در این راستا لازم است به عنوان گام اول، قوانین و مقررات حامی امور خیریه در کشور، شناسایی و تبیین گردند، تا بتوان از حداکثر ظرفیت های قانونی موجود در این حوزه بمنظور رفع آلام نیازمندان جامعه در حوزه سلامت بهره برد.
لذا در این پژوهش تلاش شده با رویکردی تحلیلی، قوانین و مقررات حامی فعالیتهای خیریه در نظام بهداشت و درمان کشور، شناسایی و تبیین گردند. آگاهی کامل از این قوانین و مقررات می تواند در بسترسازی برای اجرای بهتر قوانین و مقررات موجود و اداره بهتر موسسات خیریه توسط مدیران این بخش کمک نماید. همچنین شناخت دقیق این مقررات و تحلیل محتوای آنها میتواند در رفع کاستی ها و اصلاح قوانین و مقررات موجود، و نیز تدوین قوانین و مقررات آتی یاری رسان باشد.
بمنظور شناسایی قوانین و مقررات کشوری حامی فعالیتهای خیریه در حوزه بهداشت و درمان، قوانین بالادستی کشور همچون قانون اساسی، قوانین برنامه های توسعه، نقشه جامع علمی سلامت، و نقشه تحول نظام سلامت کشور، بعلاوه سایر قوانین و مقررات مرتبط با امور خیریه در حوزه سلامت بوسیله جستجوی وب سایتها و همچنین مراجعه حضوری به سازمان ها و نهادهای مرتبط از جمله مجلس شورای اسلامی، وزارت بهداشت، مجمع خیرین سلامت کشور، و سازمان اوقاف و امور خیریه، و نیز از طریق مشورت با صاحبنظران، جستجو گردیدند. ابتدا بر اساس نظر تیم پژوهش و مشورت با برخی صاحبنظران کشور چندین پایگاه داده ای به منظور استخراج قوانین و مستندات انتخاب شدند. پایگاه های داده ای که برای جمع آوری قوانین و مقررات، مورد جستجو قرار گرفتند عبارت بودند از:
روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران (قوه قضائیه) http://www.rrk.ir/Laws
مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی http://rc.majlis.ir/fa/law
پایگاه اطلاع رسانی دولت http://dolat.ir
سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران http://dotic.ir
سامانه هوشمند قوانین http://datta.ir
پایگاه ملی قوانین و مقررات سلامت وزارت بهداشت http://www.healthcode.ir
برای جستجو با مراجعه به بخشهایی مرتبط از سازمانها و پایگاه های فوق (مانند بخش قوانین و مقررات، دفتر حقوقی، امور مالی، …) از کلید واژه هایی نظیر «خیریه، خیرین، مشارکت مالی خیریه، وقف، تأمین مالی خیریه، کمک های انسان دوستانه/ بشر دوستانه» و همچنین «خدمات بهداشتی درمانی، مراقبت های سلامت، نظام سلامت، درمانگاه، بیمارستان، سازمان های مردم نهاد» استفاده گردید.
بعلاوه، ضمن مشورت با تعدادی از صاحبنظران حقوقی و مالی دانشگاههای علوم پزشکی، تارنماهای سازمان اوقاف و امور خیریه، مجمع خیرین سلامت کشور، و دفاتر حقوقی چند دانشگاه علوم پزشکی کشور، مورد بازدید و جستجوی دستی قرار گرفتند تا از جامعیت قوانین و مقررات جستجو شده اطمینان حاصل گردد. با توجه به هدف مطالعه، جستجو به دوره زمانی خاصی محدود نبود، لیکن کشور ایران بعنوان محدوده جغرافیایی در نظر گرفته شد.
اسناد و قوانین حاصل از جستجو، پس از ارزیابی اولیه از نظر مرتبط بودن و نیز تکراری نبودن، گردآوری شدند.
مشخصات و محتوای اسناد و قوانین به نرم افزار MAX-QDA 10 وارد شده، و سپس با استفاده از روش کیفی تحلیل محتوا، کد گذاری، طبقه بندی و تحلیل شدند.
اسناد مورد بررسی که در آنها به نوعی به مشارکتهای خیریه در حوزه سلامت اشاره شده و یا غیر مستقیم به این موضوع مربوط می شدند، از نظر ماهیت به شش دسته کلی تقسیم شدند: اسناد بالادستی، قوانین بودجه، قوانین عمومی، قوانین حوزه خیریه، اسناد حوزه سلامت، اسناد حوزه خیریه سلامت. نمونه هایی از هر دسته از این اسناد، قوانین و مقررات در جدول شماره یک معرفی شده است.
جدول 1: گروه بندی اسناد، قوانین و مقررات مرتبط با امور خیریه در حوزه سلامت ایران
| ردیف | گروه اسناد | نمونه هایی از اسناد |
| 1 | قوانین بالادستی | قانون اساسی، قوانین برنامه توسعه اقتصادی اجتماعی جمهوری اسلامی ایران |
| 2 | قوانین عمومی | قانون ثبت اسناد و املاک، قانون مالیاتهای مستقیم، قانون امور مالی معاملاتی دانشگاهها، آیین نامه اجرایی تاسیس و فعالیت سمن ها، قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت۲، و آیین نامه های اجرایی مربوط به آن |
| 3 | قوانین بودجه | قانون بودجه سالهای 1373 تا 1394، و برخی آیین نامه های اجرایی مربوط به آنها |
| 4 | قوانین حوزه خیریه | قانون مدنی (بخش وقف)، قانون و آیین نامه های اجرایی تشكیلات سازمان حج اوقاف و امور خیریه، |
| 5 | اسناد حوزه سلامت | سیاستهای کلی سلامت ابلاغی رهبری، آیین نامه شورای فرهنگ هنر و سلامت دانشگاههای علوم پزشکی، نقشه تحول نظام سلامت |
| 6 | اسناد حوزه خیریه سلامت | آئين نامه تاسيس مراکز خيريه بهداشتي درماني، آئين نامه شوراي مشارکت های اجتماعی سلامت دانشگاههای علوم پزشکی، اساسنامه مجمع خیرین سلامت کشور |
حمایت های اسناد و قوانین بالادستی از فعالیتهای خیریه
اصل هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دعوت به خیر را وظیفه ای همگانی و متقابل (بر عهده مردم نسبت به یکدیگر، دولت نسبت به مردم و مردم نسبت به دولت) دانسته است. بعلاوه کمکهای خیرخواهانه مردم به دولت بعنوان مصداقی از «درآمدهای حاصل از مشارکت مردم» می تواند یکی از منابع دولت برای ارائه خدماتی باشد که اصل 29 قانون اساسی به دولت محول نموده و منابع تأمین مالی آن را نیز مشخص نموده است.
در برنامه های توسعه اقتصادی اجتماعی فرهنگی که پس از انقلاب در کشور تدوین شده اند، همواره به مشارکتهای خیریه اشاره ای وجود داشته است. در این برنامه ها، کاهش هزینه ها و بار مالی دولت بعنوان هدف مشارکتهای مردمی مد نظر بوده است. برخی از مواد این برنامه ها را میتوان بعنوان مشوق هایی برای مشارکت های مردمی تلقی نمود، و در برخی دیگر از مواد، تکالیف دولت در قبال مشارکت ها مشخص گردیده اند. بندهای حامی امور خیریه در برنامه های اول تا پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، در جدول 2 نمایش داده شده است.
جدول 2: بندهای حامی امور خیریه در برنامه های توسعه اقتصادی، اجتماعی فرهنگی جمهوری اسلامی ایران
| برنامه و بند قانون | موضوع مربوط به مشارکت خیریه |
| برنامه اول | |
| سیاستهای کلی | کاهش هزینه دولت از طریق جلب مشارکت مردم در ایجاد و اداره موسسات درمانی |
| اهداف | جلب مشارکت مردم به تأمین بخشی از هزینه خدمات عمومی |
| اهداف | کاهش بار مالی دولت از طریق واگذاری بخشی از وظایف دولت به بخش غیردولتی |
| تبصره 8 | عدم شمول محاسباتی در مورد خودیاری های مردم به طرحهای عمرانی |
| برنامه دوم | |
| تبصره 7 | عدم شمول محاسباتی در مورد خودیاری های مردم به طرحهای عمرانی |
| برنامه سوم | |
| ماده 40 | استفاده از ظرفیت خیریه ها: یکی از اصول تشکیل ساختار نظام تأمین اجتماعی |
| ماده 71 | ساماندهی و توسعه مشارکتهای مردمی: از وظایف شورای برنامه ریزی استان |
| برنامه چهارم | |
| ماده 71 | ساماندهی و توسعه مشارکتهای مردمی: از وظایف شورای برنامه ریزی استان |
| سیاستهای کلی | حمایت از خیریه های مردمی |
| سیاستهای کلی | گسترش مشارکت عمومی و بهره مندی از همدلی مردم |
| ماده 97 | توسعه مشارکت مردمی و حمایت از خیریه در حیطه بهزیستی: از وظایف دولت |
| ماده 106 | تکلیف دولت به تهیه طرح جامع گسترش فرهنگ وقف و خیریه |
| برنامه پنجم | |
| تبصره 2 ماده 20 | به دانشگاهها معادل درآمدشان از هدایا و موقوفات، اعتبار تعلق میگیرد |
| ماده 22 | تکلیف دولت به تنظیم و اجرای سیاستهای حمایت از خیرین مدرسه ساز |
| ماده 214 | تکلیف دولت در بکارگیری روش مشارکت عمومی- خصوصی |
در نقشه علمی کشور تقویت مشارکت عمومی درآموزش و پرورش با تشویق خیرین، و نیز افزایش سهم وقف و خیریه در توسعه و پشتیبانی از نهادهای علمی کشور، مورد توجه قرار گرفته است (13).
در نقشه تحول نظام سلامت، تهیه برنامه مداخله خیرین در ارائه خدمات بهداشتی درمانی آموزشی پژوهشی و دانشجویی از یک طرف و مبادله توافق نامه با نهادهای خیرین و ثبت آن در قانون بودجه کل کشور از سویی دیگر بعنوان اقداماتی بمنظور تقویت مشارکتهای مردمی پیش بینی شده است .
بندهای قانونی حامی امور خیریه در اسناد مربوط به سازمان های مردم نهاد نهادهای فعال در عرصه خیریه سلامت
آیین نامه اجرایی تاسیس و فعالیت سازمان های مردم نهاد، فعالیتهای بشردوستانه، نیکوکاری و امور خیریه را از مصادیق فعالیتهای سازمان مردم نهاد (سمن) معرفی می کند. قانون مزبور همچنین نحوه تأسیس، شرایط اساسنامه، منابع تأمین هزینه، شرایط هیئت موسس، و ساختار سمن ها را مشخص نموده است. بر این اساس بالاترین مرجع اجرایی سمن، مجمع عمومی یا هیأت امناست. ضمنا امکان تشکیل شبکه ای از سمن های دارای هدف مشترک، و نیز امکان عضویت سمن ها در شبکه های بین المللی وجود دارد. این سازمانها بسته به محدوده فعالیت خود تحت نظارت هیأت نظارت شهرستان، استان یاکشور قرار دارند.
رابطه سمن ها با موسسات دولتی: بر اساس مواد 13 و 14 آیین نامه مذکور، «سازمانها و مؤسسات دولتی و عمومی مکلفند در فرایند تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری نسبت به اخذ نظر سازمان اقدام و حسب مورد آنها را برای شرکت در جلسات دعوت و گزارشی از نقطه نظرات ارائه شده را در اسناد سازمان ذیربط ثبت نمایند. دولت مکلف است وظایف، امور و فعالیتهای قابل واگذاری دستگاههای اجرایی به سازمان را شناسایی و نسبت به واگذاری آن اقدام و سازمان نیز حق دارد پیشنهادهای خود را در این خصوص به دولت ارائه کند.». سمن ها نیز مجازند پیشنهادات و خدمات خود را به دستگاههای دولتی ارائه نمایند.
حجم قابل توجهی از قوانین و مقررات موجود در زمینه سازمانهای غیردولتی و خیریه سلامت، به ساختار، وظایف و اختیارات، نحوه اداره و کارکردهای مدیریتی آنها در حیطه هایی همچون برنامه ریزی و سازماندهی اختصاص دارد.
ابعاد مشارکت خیریه در اسناد و قوانین
مشارکت خیریه در حوزه سلامت می تواند به اشکال مختلفی باشد. از کمک مالی به بیماران یا ارائه کنندگان در نظام سلامت، تا مشارکت در مدیریت مراکز بهداشتی درمانی، و تا اهداء خون یا اهداء عضو. با اینحال در اسناد مورد بررسی، بیشتر به جنبه مالی مشارکتهای خیریه در حوزه سلامت توجه شده است. عملا نیز هنگامی که سخن از خیرین سلامت به میان می آید، مشارکتهای مالی خیریه مورد نظر است. مشارکت در تأمین مالی می تواند به شکلهای مختلفی چون هبه، هدیه، نذر، وقف،… باشد.
از نقطه نظر محدوده جفرافیایی، دایره شمول مشارکتهای خیریه مورد اشاره در اسناد مورد بررسی، از سطح ملی (مثل مجمع خیرین سلامت کشور) تا سطح اداره یک بیمارستان یا مرکز ارائه خدمات خیریه، متفاوت است.
از نظر حوزه های مختلف بخش سلامت، در اسناد و قوانین مورد بررسی، علاوه بر توجه به مشارکتهای خیریه در سطوح سه گانه مراقبتهای سلامت (پیشگیری، درمان، و بازتوانی)، به کمکهای خیریه در زمینه حمایت از بیماران خاص، و همچنین مشارکت در فعالیتهای مرتبط با علوم سلامت مانند خدمات آموزشی، پژوهشی، احداث خوابگاه، و حمایت از بنیادهای خیریه علمی نیز پرداخته شده است. (جدول 3)
جدول 3: حوزه هایی از سلامت که در اسناد مرتبط با مشارکتهای خیریه به آنها توجه شده است
| نام حوزه | نمونه ای از اسنادی که به هر حوزه توجه نموده اند |
| پیشگیری | نقشه تحول نظام سلامت
چشم انداز مجمع خیرین سلامت کشور |
| درمان | سند توسعه بهداشت و درمان در برنامه چهارم |
| حمایت از بیماران خاص | نقشه تحول نظام سلامت
قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت |
| بهزیستی و توانبخشی | قانون برنام چهارم |
| فعالیتهای مرتبط با علوم سلامت
(آموزش، پژوهش، احداث خوابگاه، حمایت از نخبگان) |
سند راهبردی کشور در امور نخبگان
تفاهم نامه وزارت بهداشت با سازمان اوقاف چشم انداز مجمع خیرین سلامت کشور |
بررسی اسناد مورد مطالعه نشان داد ظرفیتهایی و تسهیلگرهایی وجود دارند که بواسطه وجود آنها می توان آن مقررات را حامی امور خیریه دانست. این ظرفیتها و تسهیلگر ها را می توان به چند دسته تقسیم نمود: مجوزهای قانونی، مجوزهای بودجه ای، ظرفیت های فرهنگی و رسانه ای، ظرفیتهای اداری و اجرایی، و ظرفیتهای موجود در سازمان اوقاف. جدول 4 طبقه بندی این ظرفیت ها و نمونه هایی از مصادیق قانونی آنها را نشان می دهد.
به استناد ماده 16 قانون تشكیلات و اختیارات سازمان حج، اوقاف و امور خیریه، این سازمان می تواند زمین هایی که برای مصارف درمانی وقف شده، لکن متولیان آنها بدون عذر موجه در مدت مناسب برای احداث آنها اقدام مؤثری نكنند و الزام متولی هم به انجام آن ممكن نباشد، را به وزارت بهداشت واگذار نماید تا اقدامات لازم برای بهره برداری از آن اراضی را به عمل آورد. همچنین بر اساس آیین نامه اجرایی قانون مزبور، سازمان اوقاف مجاز است اراضی موقوفه بلامعارض را به موسسات دولتی که به آن زمینها نیاز دارند، بدون انجام مزایده، اجاره دهد (14).
جدول 4: ظرفیتها و تسهیلگرهای حامی امور خیریه در قوانین و مقررات مربوطه
| ظرفیتها و تسهیلگرهای موجود در قوانین برای گسترش مشارکتهای خیریه در سلامت |
| ظرفیت مجوزهای قانونی |
| مجوز قانونی به دانشگاهها برای استفاده از کمکهای مردمی |
| مجوز دولت جهت تکمیل پروژه های نیمه تمام دولتی با مشارکت خیرین |
| مجوز به وزارت بهداشت جهت ساخت مشارکتی بیمارستان بشرط سهم حداقل 51% ی |
| امکان استفاده تأمین اجتماعی از کمک داوطلبانه به شرط نظارت |
| امکان فعالیت کارکنان غیرپزشک دانشگاهها در موسسات خیریه |
| مجوزهای بودجه ای ملحوظ در قوانین بودجه سالیانه |
| بودجه 73 تا78: عدم شمول مالیات از درآمد بر کمکهای عام المنفعه خیرین |
| بودجه 73 و 74: اختصاص مبلغی برای تکمیل واحدهای خیرساز به وزارت بهداشت |
| بودجه 74: تکلیف بانک مرکزی به اختصاص تسهیلات به خیریه های سلامت |
| بودجه 75 تا 78: معافیت املاک و ساخت وسازهای خیریه از مالیات و عوارض (ساخت) |
| بودجه 75 تا 81: توزیع اعتبار دولتی جهت تکمیل طرحهای با مشارکت ۴۰٪ ی خیرین |
| بودجه 80: مجوز واگذاری مدیریت مراکز نگهداری معلولین به نهادهای خیریه |
| بودجه 83: مجوز هزینه کرد ۱۰٪ اعتبارات استان جهت تکمیل پروژه های خیرساز |
| بودجه 88: احتساب هزینه های انجام شده در روستاها وشهرهای کوچک بجای مالیات |
| بودجه 88: تکلیف به واگذاری 10% پروژه های بیمارستانی با تأمین سود وام |
| بودجه 92 و 93: مجوز به اوقاف برای فروش اوراق وقفی برای توسعه موقوفات |
| بودجه 93: تبصره۲۰: اجازه به دانشگاهها عقد تفاهم با خیرین برای تکمیل پروژه ها |
| بودجه 93: مجوز واگذاری واحدهای خدمت رسانی به بخش غیردولتی بویژه خیریه ها |
| بودجه 94: مجوز مشارکت دستگاهها با بخش خصوصی درشروع پروژه ها و طرحها |
| ظرفیت های فرهنگی و رسانه ای |
| تآکید سیاستهای ابلاغی بر استفاده از ظرفیت نهادهای فرهنگی و رسانه ای |
| مجوز به وزارت بهداشت برای نظارت بر فعالیتهای فرهنگی و رسانه ای |
| مشابهت اهداف شورای فرهنگ و هنر دانشگاهها با شورای مشارکتهای اجتماعی دانشگاهها |
| وجود شورای فرهنگ هنر و سلامت، که دبیر آن همان دبیر شورای مشارکتهای اجتماعی است |
| ظرفیتهای اداری و اجرایی |
| حضور نماینده خیرین سلامت در هیأت امنا بیمارستانهای هیأت امنایی |
| حضور نماینده صدا و سیما در شورای مشارکتهای اجتماعی |
| ظرفیت های سازمان اوقاف |
| امکان توسعه سنت وقف سلامت با همکاری اوقاف |
| امکان اجرای طرحهای درمانی و بهداشتی در موقوفات |
| امکان بهره گیری از اوقاف برای مرمت و بازسازی موقوفات درمانی |
| امکان واگذاری اراضی موقوفه ای که متولی آن اقدامی نکند، به دولت |
| امکان اجاره اراضی موقوفه بلامعارض توسط وزارتخانه ها |
راهبردها و انگیزاننده ها
سیاستگذاران و قانونگزاران برای گسترش مشارکتهای خیریه در حوزه سلامت، راهبردهایی را در اسناد و قوانین مورد بررسی، پیش بینی کرده اند که می تواند باعث حمایت از گسترش امور خیریه باشند. جزئیات این راهبردها در جدول 5 آورده شده و طبقه بندی شده اند.
جدول 5: راهبردهای حمایت کننده گسترش مشارکت های خیریه در حوزه سلامت در اسناد مورد بررسی
| گروه بندی راهبردها | نمونه هایی از راهبردها |
| راهبردهای انگیزشی | استفاده از مکانیسمهای تشویقی و تسهیلاتی |
| افزایش انگیزه همگانی برای کار خیر، تجلیل از خیرین، ایجاد انگيزه در مديران دولتی برای جذب مشارکتها | |
| راهبردهای علمی و فن آوری | استفاده از GIS (مکان یابی املاک دارای کاربری بهداشتی درمانی) |
| استفاده از پورتال برای جلب مشارکت | |
| راهبردهای تخصصی مالی | انتشار اوراق وقف، اوراق مشارکت سلامت |
| ایجاد صندوقهای وقفی، بیمه سلامت وقف | |
| راهبردهای مدیریتی | توجه به بومی سازی مدل جلب مشارکت |
| پيش بيني پيوست مشاركت هاي اجتماعي برای پروژه ها | |
| همکاری بین بخشی بین وزارت بهداشت و اوقاف | |
| حمایت مجمع خیرین از موسسات خیریه سلامت، و همکاری در ساخت تعمیر و تجهیز و داداره مراکز، راهکارهای قانونی برای کاهش تصدی گری | |
| استفاده از ظرفیتهای اجرایی | استفاده از تجارب افراد خیر، و تجربه های سایر مناطق کشور |
| تأکید بر ظرفیت دستگاههای دولتی و غیر دولتی، | |
| استفاده از ظرفیتهای استانی، منطقه ای، و بین المللی | |
| يكپارچه سازي | پرهیز از فعالیتهای موازی |
| یکسان سازی هویت و نحوه اداره، و مدیریت مراکز موقوفه | |
| فرهنگ سازی | استفاده از ظرفیت اعتماد مردم به پزشکان برای جلب مشارکت |
| استفاده از ظرفیت نهادها وسازمانهای فرهنگی،آموزشی و رسانه ای | |
| استفاده از ظرفيت هاي فرهيختگان و صاحبنظران | |
| استفاده از روشهای رسانه ای برای جلب مشارکت |
قانونگزار برای خیرین حقوقی را قائل شده که می تواند باعث تقویت انگیزه کار خیر شود، از جمله اینکه بموجب قانون در صورتیکه خیر حداقل 30% از منابع مالی پروژه ای را تأمین کرده باشد، می تواند آن پروژه را نامگذاری نماید، و نام پروژه ی خیرساز را نمی توان بدون موافقت فرد خیر یا ورثه وی تغییر داد. در صورتیکه خیر محلی را وقف نموده باشد نیز حق تعیین متولی با واقف است.
یکی دیگر از حقوقی که قانونگزار برای واقفین و خیرین قائل شده و می تواند برای آنان باشد، حق تعیین متولی و نماینده موقوفه و حق نامگذاری پروژه هاست. در ماده 3 آیین نامه اجرایی ماده 10 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، پیش بینی شده پروژه هایی که حداقل سی درصد از منابع تکمیلی آنها توسط خیرین تأمین شده باشد و به بهره برداری برسند، می توانند توسط خیرین نامگذاری شوند و تغییر نام آن بدون موافقت آنها یا وراثشان امکان پذیر نیست (15).
بخش دیگری از عوامل انگیزاننده به معافیتهای مالیاتی مربوط می شوند. عدم شمول مالیات بر ارث مالی که وقف یا نذر موسسات دولتی می شود، کسر مبلغ کمکهای بلاعوض به دولت از درآمد مشمول مالیات، تلقی مفاصا حساب سازمان اوقاف بعنوان اظهارنامه مالیاتی خیرین، و معافیت مالیاتی کمکها و هدایای دریافتی موسسات خیریه، نمونه هایی از این موارد هستند.
به استناد بند 3 ماده 24 قانون مالیاتهای مستقیم، مالی که وقف یا نذر موسسات دولتی می شود از شمول مالیات بر ارث خارج است. بر اساس بند ح ماده 139 قانون مذکور نیز، درآمد موقوفات عامی که صرف بهداشت و درمان شوند از مالیات معاف هستند. همچنین به استناد تبصره ماده 85 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ۲، مفاصا حساب صادره توسط سازمان اوقاف بعنوان اظهارنامه مالیاتی خیرین تلقی می گردد (16). این مواد قانونی می توانند بعنوان عوامل انگیزاننده خیرین و واقفین مورد استفاده قرار گیرند.
همچنین در قوانین، مشوق هایی مالی هم برای افراد خیر و هم برای سازمانهای دولتی در نظر گرفته شده که می تواند انگیزه مشارکتهای خیریه را افزایش دهد. پرداخت سود و کارمزد وامهای دریافتی خیرین توسط دولت، نمونه ای از مشوقهای مالی برای خیرین، و صرف مبالغ حاصل از صرفه جویی ناشی از مشارکتها بمنظور تکمیل پروژه های نیمه تمام همان دستگاه، مشوقی مالی برای دستگاههای اجرایی است که در قوانین به آنها توجه شده است.
کاربرد اجرایی و راهکارها
در این پژوهش حمایت های قانونی از فعالیتهای خیریه در حوزه بهداشت و درمان کشور با توجه به اسناد، قوانین و مقررات فعلی کشور بررسی گردید. اگرچه این حمایتها کافی بنظر نمی رسد، و نیاز به وضع قوانین و مقررات جدید و نیز اصلاح قوانین موجود احساس می شود، با اینحال عملیاتی شدن همین مقدار حمایتهای پیش بینی شده در قوانین موجود، نیز با چالش هایی همراه است. نگاهی گذرا به یافته های این پژوهش نشان می دهد حمایت های یافت شده در قوانین بیشتر به اسناد و قوانین بالادستی مربوط می شود تا به دستورالعمل ها و آیین نامه های اجرایی. به عبارت دیگر بنظر می رسد اسناد قانونی کشور، در مواجهه با فعالیتهای خیریه به نوعی کلی گویی بسنده کرده اند. در مورد اسناد بالادستی، اگر چه این کلی گویی ذاتی اینگونه قوانین است و نباید انتظار اقدام عملی از اینگونه قوانین داشت، لکن انتظار می رود از ظرفیت اینگونه قوانین به نحو مطلوب استفاده شده و نمود عملی حمایت از فعالیتهای خیریه در سایر قوانین، دستورالعمل ها و آیین نامه های اجرایی دیده شود. بنابراین مطالبه نهادهای فعال در عرصه خیریه از نهادهای قانونگزاری و اجرایی برای عملی شدن این حمایتها ضروری بنظر می رسد.
از دیگر سو، نهادهای دولتی و غیر دولتی مرتبط با فعالیتهای خیریه، برای اجرایی شدن اهداف و حمایتهای مذکور در قوانین با مشکلات عدیده ای روبرو هستند که از جمله آنها می توان به محدودیت منابع مالی، و ناهماهنگی بین دستگاههای مختلف اشاره نمود. بی تردید وضع مقررات جدید و یا اصلاح مقررات موجود بنحوی که بودجه مورد نیاز اینگونه فعالیتها را فراهم نموده و هماهنگی بین دستگاههای اجرایی را تسهیل نماید، می تواند گام موثری برای افزایش کارآیی و اثربخشی فعالیتهای خیریه باشد.
وضع مقررات تسهیلگر و انگیزاننده بویژه در حوزه هایی همچون معافیتهای مالیاتی، گمرکی و عوارض شهرداری می تواند به ورود بیش از پیش خیرین به حوزه های مختلف از جمله ارائه خدمات بهداشتی درمانی کمک قابل توجهی نماید.
تحقق این راهکارهای اجرایی، از یکسو نیازمند عزم و اراده جدی مسئولان و از دیگر سو محتاج مطالبه و پیگیری سازمانهای مردم نهاد و خیریه ها است.
نتیجه گیری
در این پژوهش حمایت های قانونی از فعالیتهای خیریه در حوزه بهداشت و درمان کشور با توجه به اسناد، قوانین و مقررات فعلی کشور بررسی گردید. اگرچه این حمایتها کافی بنظر نمی رسد، با اینحال بهره برداری از حمایت های موجود هم در حوزه اجرا و هم در حوزه قانونگزاری با چالشهایی همراه است که برخی از آنها همراه با راهکارهای اجرایی آنها مورد بحث قرار گرفت.
منابع
- Thompson CR, McKee M. Financing and planning of public and private not-for-profit hospitals in the European Union. Health Policy. 2004;67(3):281-91.
- A national social health insurance plan for Argentina: simulating its financial feasibility. 2010. WHO: Geneva
- Kutzin J. Health financing policy: a guide for decision-makers. Health financing policy paper Copenhagen, WHO Regional Office for Europe. 2008;24.
- Toth F.Healthcare policies over the last 20 years: Reforms and counter-reforms. Health policy, 2010. 95(1): p. 82-9.
- Hellowell M. PFI redux? Assessing a new model for financing hospitals. Health Policy. 2013;113(1–2):77-85.
- Anjavi nejad SM, & Emami, M. Changes in legislation and principles of Waqf to the new creation. Modares Human Sciences. 2004;8(3).
- SHATERI M, AREZOUMANDAN R. THE ROLE AND STATUS OF WOMEN IN VAGHF INSTITUTIONS FROM SAFAVI UNTIL CONTEMPORARY ERA (CASE STUDY: BIRJAND, DARMIYAN, SARBISHE). Woman in Culture & Art. 2012.
- مصباحي مقدم غ, ميسمي ح, عبدالهي م, قائمي ام. وقف به مثابه منبع تامين مالي خرد اسلامي ارائه الگوي تشکيل موسسات تامين مالي خرد وقفي در کشور.
- Smith DG, Wheeler JR, Rivenson HL, Reiter KL. Sources of project financing in health care systems. Journal of health care finance. 2000;26(4):53-8.
- Lim M-K. Shifting the burden of health care finance: a case study of public–private partnership in Singapore. Health Policy. 2004;69(1):83-92.
- Riva MA, Cesana G. The charity and the care: the origin and the evolution of hospitals. European Journal of Internal Medicine. 2013;24(1):1-4.
- زارعی. سازمان های غير دولتی و خيريه در نطام سلامت ايران. بیمارستان. 2007;7(1):25-9.
- نقشه جامع علمی کشور. دبیرخانه شورای عالی انقلاب فرهنگی; 1390.
- قانون تشكیلات و اختیارات سازمان حج – اوقاف و امور خیریه. مجلس شورای اسلامی; 1363.
- آیین نامه اجرایی ماده(10) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)-. هیأت وزیران; 1393.
- قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲). مجلس شوراي اسلامي; 1393.
دیدگاه خود را ثبت کنید
تمایل دارید در گفتگوها شرکت کنید؟در گفتگو ها شرکت کنید.