بررسی چگونگی کارآمدسازی پایش و نظارت بر خیریه‌ها مبتنی بر رویکرد شفافیت

وحید یاوری¹، یحیی مرتب^2*

¹  استادیار دانشکده معارف اسلامی و مدیریت دانشگاه امام صادق^{(علیه‌السلام)}

^2* دانشجوی کارشناسی ارشد معارف اسلامی، مدیریت دولتی و سیاست‌گذاری عمومی دانشگاه امام صادق^{(علیه‌السلام)}، نویسنده مسئول مکاتبات: moratab@isu.ac.ir

 

چکیده:

نظارت و کنترل به‌عنوان یکی از وظایف مدیر همواره موردنظر دانشمندان علم مدیریت و کارگزاران اجرایی بوده است و آن را به معنی مراقبت و مواظبت از انجام امور در جهت تحقق اهداف قلمداد کرده‌اند. کارآمد سازی و ارتقاء بهره‌وری نهادها و فعالیت‌های خیریه، با توجه به جایگاه مهم آن‌ها در اقتصاد و فرهنگ هر جامعه‌ای، همواره از مهم‌ترین دغدغه‌های خیّرین و مسئولین کشوری بوده است. این مهم تنها در صورتی می‌تواند جامه عمل بپوشد که با نظارتی مناسب، از هرگونه زمینه‌ای که مستعد بروز فساد و رانت و ناکارآمدی در این عرصه است، جلوگیری شود. شفافیت یکی از راههای مبارزه با فساد است که اخیراً نظر بسیاری از اندیشمندان حوزه حکمرانی را نه‌تنها به‌منظور جلوگیری از فساد، بلکه برای بالا بردن کارایی و افزایش مشارکت مردمی جلب کرده است. در بخش اول این مقاله به ضرورت نظارت در امور خیریه اشاره شده است. سپس در بخش دوم به ناکارآمدی نظارت‌های معمول دولتی و بوروکراتیک پرداخته شده و نهایتاً راهکاری مبتنی بر شفافیت ناظر به جلوگیری از فساد و بالا بردن کارآیی نهادهای خیریه ارائه شده است.

 

کلمات کلیدی:

نظارت کارآمد؛ امور خیریه؛ خیریه ‌ها؛ شفافیت؛ پاسخگویی؛ شفاف‌سازی اطلاعات؛ اعتماد عمومی

 

1         مقدمه

کنترل و نـظارت به‌عنوان یکی از وظایف اصلی مدیر، از ارکان اصلی و عناصر حیاتی مدیریت سالم و کـارآمد اسـت. در مـنابع و آموزه‌های دینی، دستورات صریح و روشنی در مورد نظارت وجود دارد و مدیران مسلمان به داشتن یک نظام کامل، جدی و عادلانه برای کنترل بر سازمان سفارش شده‌اند. (خدمتی، 1379، 105) استیفن رابینز کنترل و نظارت را این‌گونه تعریف می‌کند: «فرآیند تحت نظر قرار دادن فعالیت‌ها به‌منظور حصول اطمینان از اینکه آن‌ها، همان‌گونه که برنامه ریزی شده‌اند انجام می‌شوند و اصلاح انحرافات قابل ملاحظه و مهم.» (استونر و فریمن، 1986، 600) دیگران نیز  نظارت را دارای 5 عنصر می­داند: نظارت الهی، خود نظارتی، نظارت مستفیم، نظارت غیر مستقیم، نظارت همگانی. (تصدیقی، 1388، 33)

انجمن‌ها، بنیادها و مؤسسات خیریه نیز از این اصل مستثنی نیستند و حصول اطمینان از عمل آن‌ها طبق برنامه و خط‌مشی‌های وضع شده و اصلاح انحرافات احتمالی نیازمند نظارت و کنترل است. اما نظارت از یک منظر به دو گونه نظارت درونی و بیرونی تقسیم می‌شود. منظور از نظارت درونی تمهید و تقویت عواملی است که از درون مانع از انحراف یا کجروی احتمالی افراد شود. درحالی‌که نظارت بیرونی از طریق اشخاص دیگر یا نهادها یا سازوکارهای مختلفی بر عملکرد عاملان اعمال می‌شود که برخی از انواع آن در غالب نظام‌های مدیریتی و حقوقی رایج است. (خدمتی، 1379، 106)

شفافیت و شفاف سازی از جمله نظارتهایی است که با ایجاد ساختاری شفاف و فراهم آوردن زمینه هایی برای اطلاع یافتن از اطلاعات و عملکرد افراد و سازمان­ها، موجب می­شود تا نظارت آسان تر شود و به تبع فساد کاهش یابد و کارآمدی افزایش یابد.

بر اساس نظرسنجی شرکت Global Tolerance[1] تقریباً 75 درصد مردم دنیا دوست دارند که در حاکمیت، کسب و کار و سازمان‌های غیرانتفاعی، شفافیت ببینند. اعتماد عمومی به‌عنوان یکی از مهم‌ترین و حیاتی‌ترین عامل برای پیشرفت و جذب خیّرین در خیریه‌ها تلقی شده است. همچنین کاهش اعتماد عمومی از اساسی‌ترین دلایل تمایل مردم به ایجاد هر چه بیشتر شفافیت در نهادهای مختلف است.

بر اساس پژوهش انجام‌شده توسط سازمان Ipsos MORI [2] که در آن، مورد اعتماد ترین نهاد و یا حرفه را از دید مردم پیمایش نموده است، سازمان‌های خیریه بعد از دکترها و پلیس‌ها، رتبه سوم اعتماد عمومی را کسب کرده‌اند. (Horton, 2015,pp.4-6)

ایجاد شفافیت در هزینه ها، تصمیمات، حقوق افراد و … در خیریه ها، علاوه بر ایجاد اعتماد مردم به خیریه ها و موسسات عام المنفعه، رویکردی جدید به نظارت را در عرصه حکمرانی به حاکمان ارائه داده است تا علاوه بر کنترل برای عدم انحراف خیریه ها از قوانین و حدود موجود، موجب کسب اعتماد هرچه بیشتر مردم شود.

در این مقاله به بررسی مشکلات و نظارت‌های موجود بر خیریه‌ها و مؤسسات عام‌المنفعه خواهیم پرداخت و سپس نظارت مبتنی بر شفافیت و آثار و اهداف آن را معرفی خواهیم کرد.

2         نظارت بر خیریه‌ها[3]

مسائل به‌وجود آمده در جامعه و واقعیت‌هایی که هرروزه با آن در تعامل هستیم نشان از آن دارد که خیریه‌ها اگرچه با نیت خیرخواهانه و برای انجام امور خیر و پسندیده و در بسیاری از موارد بانام‌های ائمه اطهار ایجاد می‌شوند، لکن از نظارت و کنترل مستثنی نیستند، چراکه هم امکان ایجاد فساد در آن‌ها هست و هم اینکه نظارتی کارآمد به کارآیی و اثربخشی بیشتر آن‌ها کمک می‌کند.

خیریه‌هایی در جامعه ما وجود دارند که از هدف اصلی خود منحرف شده‌اند و بیشتر به دنبال سوداگری و تجارت هستند. ایجاد پدیده‌هایی نظیر خیریه‌های سر راهی که در مسیرها و درب منازل از مردم به بهانه‌های امور خیر پول دریافت می‌کنند و سازمان‌های ذی ربط نظیر کمیته امداد و سازمان بهزیستی از دادن مجوز به آن‌ها امتناع می‌ورزند[4]، کلاهبرداری ها و فعالیت‌های غیر قانونی با پوشش خیریه نظیر جعل کارت خیریه‌های معتبر و اغفال مردم برای جلب اطمینان آن‌ها[5] و تصریح مسئولین نظام[6] و مدیران مؤسسات خیریه[7] بر نبود نظارت بر این‌گونه مؤسسات، نشان از این دارد که امور خیریه – و به عبارت دیگر بخش سوم- مورد غفلت بوده است.

نواقص و ابهامات قانونی و تعدّد مراجع صدور مجوز و مشخص نبودن متولی و فرآیند نظارت بر عملکرد هزاران موسسه خیریه رسمی و غیررسمی منجر به سوء استفاده برخی – هرچند اندک- از این موسسه‌ها و بدنامی برای خیریه‌های قانونی و معتبر شده است. پولشویی و انجام فعالیت‌های سیاسی و نفوذ فرهنگی در قالب فعالیت‌های انسان دوستانه و ظاهراً خیریه، نشان از این دارد که افراد فرصت‌طلب و سودجو می‌توانند از این نهاد سوء استفاده نموده و پوششی برای انحراف و فساد خود بسازند که اگر نظارت مناسب و کارآمدی بر آن‌ها صورت نگیرد، علاوه بر مشکلات سیاسی، اقتصادی و فرهنگی که برای جامعه به وجود می‌آورند، صدمات جبران‌ناپذیری به اعتماد عمومی وارد می‌سازند.

تمامی این مشکلات و کلاهبرداری ها و سوء استفاده‌ها از نیت خیر مردم، در نبود نظارت صورت می‌گیرد. البته نظارت راه‌حل تمامی مشکلات و آسیب‌ها نیست اما جلوی بسیاری از آن‌ها را خواهد گرفت. چنین به نظر می­رسد که نظارتی موثر و قوی بر اینگونه خیریه ها وجود ندارد که موجب ایجاد چنین مشکلاتی می­شود.

 

 

مشکلات و چالش‌های مؤسسات خیریه در ایران در جدول ۱ با استفاده از بیانات صاحب‌نظران و کارگزاران اجرایی مرتبط جمع‌آوری شده است:

جدول 1: مشکلات و چالش‌های مؤسسات خیریه در اثر نبود نظارت

مشکل / چالش	متن منتخب	منبع
ضعف بستر قانونی برای ساماندهی به مؤسسات عام‌المنفعه و خیریه‌ها	«پرویز فتاح با بیان اینکه بسیاری از خیریه‌ها و موسسات عام‌المنفعه حاضر به تبادل و همخوانی اطلاعات افراد نیازمند تحت پوشش نیستند، ادامه داد: این موسسات عنوان می‌کنند وظیفه‌ای برای تبادل اطلاعات ندارند و این امر به دلیل نبود قانون در این خصوص است.»	(فتاح، خانه ملت، 14 آبان 1395)
کلاهبرداری	«نکته جالب اینجاست که برخی از این افراد سودجو تا جایی پیش رفته اند که با جعل کارت شناسایی موسسات خیریه معتبر نسبت به جلب اطمینان مردم اقدام می کنند که این امر تاثیرات بسیار نامطلوبی بر اعتماد مردم و ارائه کمک به موسسات خیریه معتبر و کمیته امداد خواهد داشت.»	(هدایتی، تبیان نت، 5 بهمن 1394)
وجود چندین سازمان مجوز دهنده به فعالیت خیریه‌ها[8]	«چند مرجعی بودن صدور مجوز برای فعالیت مراکز خیریه یکی از علل سوء استفاده عده ای برای راه انداختن انجمن های خیریه بدون مجوز را باز کرده است. چرا که بر اساس قانون، بهزیستی، نیروی انتظامی، اداره ورزش و جوانان و فرمانداری و استانداری همگی به صدور مجوز برای موسسات خیریه وسمن ها می‌پردازند…».	(فرهمند، روزنامه شهر آرا، 4 مهر 1395)
خیریه‌های سر راهی	«محمد حسین خیرخواه مدیر کل دفتر نظارت بر مراکز غیر دولتی سازمان بهزیستی: خیریه های سر راهی چه با مجوز و چه بی مجوز جرم است….این اقدام آنها در گرفتن کمک و جمع کردن وجوه نقد از مردم در کنار خیابان و میدان ها یا جلوی در خانه ها غیر قانونی و تخلف آشکار است.»	(هدایتی، تبیان نت، 5 بهمن 1394)
نبود آمار دقیق و بانک اطلاعاتی از نیازمندان	«ابانک اطلاعاتی از تعداد نیازمندان وجود ندارد و هیچ سازمانی هم خود را متولی نمی­داند و از نبود آمار دقیق در این خصوص سخن میگویند…»	(محمد زاده، روزنامه شهر آرا، 4 مهر 1395)
نبود هیچ گونه نظارتی بر فعالیت‌های مؤسسات عام‌المنفعه و خیریه‌ها	«پرویز فتاح رئیس کمیته امداد امام خمینی (ره): باید اذعان کرد که بعد از صدور مجوز برای فعالیت چنین موسساتی، ناظری برای نظارت امور خیریه و موسسات عام المنفعه وجود ندارد»	(فتاح، خانه ملت، 14 آبان 1395)
نفوذ فرهنگی و سیاسی	«اين موسسه حتي زماني که مدتها مددجو نداشت فعاليت خيريه اي مي کرد و با استفاده از رانت در هيات مديره اش، موسسه اي قرض الحسنه اي را نيز با همين نام با شماره 13… در سال 80 راه اندازي کرد قرض الحسنه اي که رياست هيات مديره آن نيز با سردبير کنوني سايت جرس بود….»	(خبرگزاری مشرق، 22 آبان 1389)

 

 

 

درحالی‌که می‌توان با استفاده از نظارت کارآمد، آثار و نتایج مثبتی را در خیریه‌ها ایجاد کرد که از آن جمله می‌توان به امور ذیل اشاره کرد:

• پیشگیری از کژکارکردها و انحرافات احتمالی خیریه‌ها و مصون‌سازی کشور در ابعاد فرهنگی،‌ اقتصادی و امنیتی از این ناحیه
• ایجاد امنیت روانی در جامعه نسبت به خیریه‌ها
• افزایش اعتماد عمومی نسبت به خیریه‌ها
• ایجاد فضایی مناسب و قابل اعتماد برای فعالیت خیریه های معتبر
• افزایش اشتیاق مردم برای کمک به خیریه‌ها
• جلوگیری از آسیب‌های اجتماعی.

نظارت به‌عنوان یک اصل مهم باید از طرف همه بازیگران و ذی‌نفعان مرتبط با این عرصه پذیرفته شود. در جدول ۲ بازیگران و اقداماتی که باید در راستای نظارت بر خیریه‌ها انجام شود بررسی شده است.

جدول 2: بازیگران و اقدامات متناسب آن‌ها برای ایجاد نظارت در خیریه‌ها

نهاد و کنشگران	اقدام
دولت‌ها	خط‌مشی‌گذاری(سیاست‌گذاری)، قاعده‌گذاری از سطح کلان تا سطوح خرد با تدوین قوانین، مقررات و آئین‌نامه‌های اجرایی، برنامه‌ریزی‌های عملیاتی برای تعیین حدود و چگونگی نظارت بر امور خیریه، اتخاذ تدابیر لازم برای افزایش اعتماد مردم به خیریه‌ها و….
خیریه‌ها	فراهم آوردن زمینه‌های نظارت بر خود به نحو مؤثر با در اختیار قرار دادن اطلاعات خیریه و خیّرین مانند میزان و نحوه هزینه‌کردها، تصمیمات متّخذه در هیأت‌مدیره، میزان حقوق و دستمزد مسئولین و کارکنان خیریه و …
مردم	مطالبه از حاکمیت و از خود خیریه‌ها نسبت به نظارت‌پذیری و ارائه شفاف اطلاعات خیریه‌ها تا شکل‌گیری یک گفتمان عمومی، دقت در مجوز داشتن یا نداشتن خیریه‌ها و افشای تخلّفات مؤسسات خاطی

 

همانطور که اشاره شد در اثر نبود نظارت، خسارات و مشکلات عدیده‌ای برای امر خیر در کشور به‌وجود آمده است. در ادامه، نظارت معمول و مرسومی که تاکنون در سطوح مختلف و برای امور گوناگون از آن استفاده‌شده است مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

3         بررسی و نقد نظارت بوروکراتیک متمرکز

از دیرباز در هنگام برخورد با فساد و تلاش برای حل مسائل و معضلات کشور در این زمینه، اولین و گاه تنها راهی که مد نظر هر کارشناسی قرار می‌گرفت، ایجاد سازمان و تشکیلاتی برای نظارت بر سازمان‌های متخلّف بوده است. مهمترین مسئله ای که در این رابطه به ذهن خطور می‌کند این است که چه کسی بر سازمان ناظر، نظارت خواهد کرد؟ آیا سازمان ناظر تازه تأسیس شده خود با مشکل فساد برنخواهد خورد؟

ایده نظارت متمرکز و از بالا به پایین، ناکارآمدی خود را چندی است که نشان داده است. متأسفانه در بحث مبارزه با فساد، حاکمیت همچنان از روش‌های قدیمی که همان مطرح نمودن ضرورت مبارزه با فساد در قوانین مختلف و از زبان مسؤولین مختلف کشور و نیز ایجاد سازمان‌های عریض و طویل برای نظارت و مبارزه با فساد است، استفاده می‌کند.

فسادهای بزرگی در کشور به وجود آمده و احتمالا در آینده نیز رخ خواهد داد. زمین‌خواری، قاچاق انواع کالا، اختلاس مشهور به 3000 میلیاردی، حقوق‌های نجومی، رشوه، فرارهای مالیاتی، احتکار و گران‌فروشی، بخشی از فسادهای موجود در کشور ماست. کاری که در سالهای گوناگون برای مقابله با فساد انجام شده است، تدوین و تصویب قوانین و ایجاد سازمانها و ستادهای نظارتی دیگر و به کارگیری افراد و ناظران جدید بوده که منجر به صرف منابع بیشتری نیز شده است. این نوع نظارت، به نظارت متمرکز یا سنتی معروف است اما چند علت برای عدم کارآمدی این نوع نظارت وجود دارد:

• عدم آشنایی بازرسان و ناظران با آخرین راهکارها و راه‌های متخلّفان و مفسدان و اصطلاحاَ دورخوردن ناظران. (این جمله معروف است که دزدان همیشه یک قدم از قانون و پلیس جلوتر هستند!) (شفافیت برای ایران، 1395)
• بازرسان همیشه و همه جا و بر همه چیز نمی‌توانند نظارت کنند، لذا مجبورند که برای نظارت، مواردی را به نحو تصادفی انتخاب کنند.
• امکان فساد و اهمال خود بازرسین و تبانی با متخلّفین وجود دارد.
• عدم انگیزه کافی بازرسان برای نظارت. چرا که اگر جرمی وجود نداشته باشد، کار و درآمدی هم برای این بازرسان وجود نخواهد داشت و این خود حتی اگر باعث ایجاد فساد نشود، اینگونه سازمان‌ها را به طور ناخواسته به این سمت سوق خواهد داد که طوری عمل کنند که همیشه حدی از جرم وجود داشته باشد…
• خطرات جانی و مالی برای بازرسان نیز ممکن است از انگیزه‌ها برای مبارزه با فساد بکاهد
• طولانی شدن فاصله کشف جرم تا برخورد قضائی و مجازات متهم و بازگرداندن حق و حقوق افراد یا جامعه
• این پیش‌فرض نادرست که دستگاه‌های دولتی همیشه به وظایف خود به نحو أحسن عمل می‌کنند
• هزینه بالای نظارت (نیروی انسانی، تجهیزات و…)
• پیچیدگی روابط بین دستگاه‌های اجرایی و نهادهای نظارتی و ملاحظات خاص این نهادها (مثلا وابستگی مالی برخی از نهادهای نظارتی به دولت‌ها)؛
• بی‌ توجهی به سرمایه‌ اجتماعی، به عنوان منبعی عظیم به منظور کشف منافذ فسادزا (در مقام پیشگیری) و نیز شناسایی فساد (در مقام افشاء)[9]

دستگاههای دولتی به تنهایی نمی‌توانند نظارتی کارآمد برای مقابله با فساد داشته باشند، تعدّد دستگاههای نظارتی دولتی که هر کدام با قوانین و مقررات مخصوص به خود از طرف قوای قانون‌گذار کشور و قوانین حمایتی دولت بوجود آمده اند و به این راحتی نمی‌توان بخشی از آنها را حذف و یا تعدیل کرد. احساس مسؤولیت کمتر کارمندان دولتی نسبت به کارمندان بخش خصوصی یکی دیگر از مشکلات نظارت بخش دولتی بر خیریه‌هاست.

تغییر و تحول دولت‌ها که گاه به تغییر برخی سیاستها نیز منجر می‌شود، یکی دیگر از چالشهای حکمرانی در کشور است که در برخی موارد خط مشی ها، راهکارها و از همه مهمتر منافع هر کدام از دولت‌ها، برنامه آنها را برای نظارت و کنترل و مبارزه با فساد تغییر می‌دهد و نوعی از عدم ثبات را در خط مشی های مبارزه با فساد به‌وجود می‌آورد.

علاوه بر دلایل فوق، با توجه به توان محدود نهادهای نظارتی در مقابل روابط پیچیده‌ی متخلّفین با بخش‌های دولتی و غیردولتی، روش‌های جدید و پیچیده در تخلفات مالی و نیز گستره بسیار وسیع کارکنان دولت و بخش‌های عمومی که در معرض تخلفات گوناگون مالی قرار دارند، اصولاً نمی‌توان انتظار داشت که این نهادها در برخی از گون‌های مبارزه با فساد مانند بحث تعارض منافع که با رصد سریع، دقیق و مستمر وضعیت حقوق و مزایای مدیران قابل ردیابی است، موفق عمل کنند، چه اینکه تجربه سال‌های گذشته در کشور ما و نیز برخی دیگر از کشورهای دنیا همین امر را نمایان می‌سازد.

با توجه به مطالب بیان شده می‌توان دریافت که نظارت متمرکز یا سنتی، بسیار هزینه زا، پر زحمت، پیچیده و در نهایت ناکارآمدترین روشی است که در این دوران با آن مواجه هستیم ولی متأسفانه روش دیگری برای مبارزه با فساد و نظارت و کنترل کارآمد در این عرصه نداشته ایم.

در بخش بعد برآنیم تا روشی نو و کارآمدتر را در مقابله با فساد و ناکارآمدی در حاکمیت معرفی نماییم و از این طریق به روشی مؤثر برای نظارت بر خیریه ها دست یابیم.

 

4         پایش و نظارت کارآمد بر خیریه‌ها با رویکرد شفافیت

4-1       چیستی شفافیت

«شفافیت» یکی از واژه­های پر کاربرد مردم، رسانه ها و مسئولین است که درباره آن اظهار نظرهای گوناگونی شده است. شفافیت را اکثرا مفهومی بدیهی تلقی میکنند لذا بسیاری به بررسی کنه و مفاهیم اصلی آن نمی­پردازند و از این جهت به مفهومی سهل ممتنع تبدیل شده است. به همین دلیل است که تمامی مسئولین و رسانه ها از وجود شفافیت حمایت در عرصه های گوناگون حمایت میکنند اما وقتی ورود به مصادیق می­شود، اتفاق نظرها کم شده و حتی به رویارویی با آن می پردازند. این مهم نیاز به تعیین مصادیق شفافیت و تبیین این مفهوم کلیدی را واضح می­سازد.

شفافیت یک بستر نظارتی است که حس دیده شدن توسط عموم مردم را به وجود می‌آورد و وقتی این حس به وجود بیاید، مسؤولان رفتارشان را تغییر می‌دهند و کاهش انحرافات و فساد در عرصه حکمرانی اتفاق می‌افتد. حس دیده شدن وقتی در اختیار مردم قرار می‌گیرد چند فایده برای صاحبان مناصب دارد: خودکنترلی، مشارکت مردم در عرصه حکمرانی، افزایش کارآیی، کاهش فساد و… . (ثنایی و عبدالحسین زاده، 1394، 2)

مطالعات فراوانی نشان می‌دهد وقتی فردی بداند تحت نظارت است، رفتار آن‌ها به‌طور گسترده‌ای انطباق‌جویانه و فرمان‌برانِ خواهد گردید. زندانیان، وقتی تصور کنند که در هرلحظه تحت نظارت قرار دارند، این مسئله بزرگ‌ترین نیرو را در آن‌ها برای فرمان‌بری و اجابت ایجاد می‌کند. (بحث دیده شدن) از ابزارهای کلیدی کنترل اجتماعی در دنیای مدرن ماست، که در آن دیگر نیازی به سلاح مستبدان (مجازات، زندان، قتل،…) نیست، چرا که نظارت توده[10] زندانی را در ذهن می‌سازد که به‌مراتب اثربخش‌تر از ابزارهای دیگر انطباق با هنجارهای اجتماعی است، بسیار اثربخش‌تر از نیروی‌های مستقیمی که تاکنون وجود داشته‌اند. ادیان ابراهیمی، به شیوه مشابهی این‌طور معرفی می‌کنند که یک نیروی برتر نامرئی همه‌جا حضور دارد که شما را مشاهده می‌کند و بدین ترتیب شما هیچ لحظه اختصاصی[11] ندارید، که این بزرگ‌ترین نیرو را برای اطاعت از دستوراتش ایجاد می‌کند[12]. (Greenwald, 2012)

شفافیت کلمه‌ای عربی و از ریشۀ «شفّ» به معنای «شفاف بودن، تابانی و درخشانی» است. (دهخدا، 1372) در لغت‌نامه‌های مختلف تعاریف متعددی از شفافیّت ارائه‌شده است. حسن عمید آن را «ویژگی هر چیز لطیف و نازک که از پشت آن اشیای دیگر نمایان باشند، مانند بلور و شیشه» عنوان می‌کند. (عمید، 1381)

شفافیت با کلمۀ Transparency در زبان انگلیسی معادل است. ریشۀ لاتین آن، کلمۀ «transparēre» است که از دو بخش تشکیل‌شده است؛ trans- به معنای درون (through) وparēre  به معنای آشکار (appear). (Harper, 2007) تعاریف زیادی از شفافیت بیان شده است که هر کدام شفافیت را از بعدی خاص در حاکمیت سنجیده است:

• انتشار اطلاعات به صورت قاعده­مند و دقیق (Mitchell, 1998)
• جریان اطلاعات قابل‌اتکا و به هنگام اقتصادی، اجتماعی و سیاسی که برای همه¬ی ذی‌نفعان مرتبط در دسترس  باشد (Kaufmann, 2005)
• وضوح و اثربخشی  فعالیت‌ها با تأثیر بر سیاست عمومی (Darbek & Payne, 2002)

تعریف سازمان “شفافیت بین‌الملل”  از شفافیت نیز اینگونه است: شفافیت اصلی است که افراد از تصمیم های اداری، معاملات تجاری و امور خیریه ای که زندگی انها را تحت تاثیر قرار میدهد، آگاه باشند، نه تنها از تعداد و شیوه های تصمیم گیری، بلکه از وظایف و مسؤولیت های مدیران و مسؤولان دولتی مطلع باشند و رفتار و عملکرد آنها قابل رؤیت، پیش بینی و درک باشد. (وب سایت شفافیت بین الملل[13]، 2014) شفافیت تضمین می‌کند که مسؤولان، خادمان عمومی، مدیران و اعضای هیات مدیره و صاحبان کسب‌وکار بصورت قابل رویت و قابل فهمی فعالیت کرده و گزارش‌هایی را پیرامون اقداماتشان منتشر می‌کنند. شفافیت یعنی عموم مردم بتوانند آنها را مسؤول بدانند و از آنها مسؤولیت بخواهند. شفافیت مطمئن‌ترین راه ساختاری ایجاد مانع در برابر فساد است و همچنین سبب افزایش اعتماد در مردم و نهادها می‌شود.

از میان تعاریف متنوع می‌توان این تعریف را به عنوان تعریف مختار برگزید: «شفافیت به معنای حق دسترسی مردم به اطلاعات است» به شرطی که اطلاعات داده شده:

• مرتبط باشد و در شرایط متناسب در اختیار عموم قرار بگیرد
• بسیار ساده و قابل فهم و کاملاَ در دسترس عموم باشد.

4-2       انواع شفافیت

از لحاظ نظری «شفاف‌سازی» به سه دسته تقسیم می‌شود که با یکدیگر بی‌ارتباط نیستند:

1. نوع نخست را «شفاف‌سازی اطلاعات» نام نهاده‌اند بدین ‌معنا که مردم باید از بازیگران و تصمیمات حکومتی آگاه شوند و به اطلاعات حکومتی دسترسی داشته باشند.
2. نوع دوم یا «شفاف‌سازی مشارکتی» به این معناست که همه مردم باید بتوانند شخصاً یا از طریق نمایندگان خود به صورت شفاف در تصمیمات سیاسی شرکت کنند. برخی محققان اساساً مشارکت را مستلزم شفاف‌سازی اطلاعات دانسته‌اند.
3. سومین نوع «شفاف‌سازی پاسخگویی»‌است؛ یعنی حکومت یا هر نهاد تصمیم‌گیرنده، هنگام تخلف از قانون یا هنگامی که عملکرد آن تاثیر جدی بر منافع مردم دارد در برابر نظام قضایی و نیز در برابر افکار عمومی به طور صریح و روشن پاسخگوی عملکرد خود باشد. در این میان، افکار عمومی به ویژه رسانه‌های گروهی می‌توانند به مردم کمک کنند تا عملکرد و نحوه فعالیت حکومت را به درستی بشناسند، امکان مشارکت در تصمیمات سیاسی را پیدا کنند و در نهایت، مقامات رسمی را وادار به پاسخگویی کنند. (سعید و رحمانی زاده، 1381، 88)

ارائه اطلاعات، نوعی شفافیت را ایجاد می‌کند که نتیجه آن اعتماد به فرآیندها، مشارکت مردم در ارزیابی و در نتیجه افزایش کارآمدی و کاهش فساد در آن نهاد خواهد بود. در جدول 3 استفاده از رویکرد سنتی و رویکرد شفافیت در حل مسائل دولتی و حاکمیتی با ارائه سه نمونه مقایشه شده است:

جدول 3: جمع‌بندی و تحلیل مزایای رویکرد شفافیت در مدیریت دولتی (ثنایی و عبدالحسین زاده، 1394)

مساله	رویکرد سنتی		رویکرد پیشنهادی (مبتنی بر شفافیت)
	پاسخ رویکرد سنتی	آسیب‌های رویکرد سنتی	رویکرد پیشنهادی	مؤلفه‌های رویکرد پیشنهادی	فواید رویکرد پیشنهادی
نظارت بر اموال و دارایی مسؤولین	رسیدگی متمرکز و کاغذی به اموال و دارایی مسؤولین با رویکرد محرمانگی	*تعارض دامنه مشمولان با امکان رسیدگی * نظارت ناکارآمد	ثبت و اعلام عمومی دارایی‌های مسؤولین	ثبت دارایی‌ها توسط خود مسؤولین و اعلام عمومی آن	*جلوگیری از فساد مسؤولین * امکان نظارت مردمی بر دارایی‌های مسؤولین * پاسخگویی بیشتر مسؤولین
نظارت بر قراردادهای دولتی	استفاده از ناظران و ارزیابان خبره برای ارزیابی قراردادها و نظارت بر قراردادها	ناکارآمدی نظارت متمرکز امکان سوءاستفاده از قراردادها	شفافیت کلیه قراردادهای دولتی (موضوع، کیفیت و هزینه) + اسامی مجریان آن‌ها	*همه در جریان قراردادها و پروژه‌های دولتی باشند *امکان رقابت برای دریافت پروژه‌ها و طرح‌های دولتی	* جلوگیری از فساد در اجرای قراردادهای دولتی * نظارت همگانی بر قراردادها * از بین رفتن امکان سوءاستفاده مجریان متخلّف *هزینه کمتر و کارآیی بیشتر برای دولت
نظارت بر هدایا و مبارزه با رشوه	ایجاد دستگاه‌های نظارتی برای شناسایی هدایا و رشوه	*بزرگی و ناکارآمدی دستگاه‌های نظارتی *فسادخیزی دستگاه‌های نظارتی *دشواری اثبات جرم (فساد) *اطاله و پرهزینه بودن فرایند دادرسی	اعلام هدایای گرفته‌شده توسط مسؤولین	*امکان دریافت هرگونه هدیه توسط مسؤولین دولتی *لزوم ارائه مشخصات هدیه دریافتی *اعمال مجازات سنگین در صورت کشف عدم اعلام دریافت	*عدم تمایل به دریافت هدیه *نظارت بسیار آسان

4-3       شفافیت در موسسات خیریه

خیریه ها باید در قبال فعالیت خود شفاف و پاسخگو باشند. آنها باید از ماموریت ها، برنامه ها، فعالیتها، امور مالی شفاف بوده و در قبال درخواست اطلاعات از مردم، پاسخگو باشند.(Charity Council, 2011, p.30) با ایجاد شفافیت در امور نهادها و موسسات خیریه می‌توان از اثرات مفید شفافیت در تحقق نظارت مؤثر و کارآمدسازی نهادهای خیریه استفاده نمود. با استفاده از شفافیت می‌توان از حجم نظارت های غالباَ ناکارآمد بوروکراتیک و متمرکز کاست. علاوه بر این می‌توان همان نظارتهای متمرکز دولتی را نیز کارآتر نمود. وقتی حاکمیت از اطلاعات و فرایندها و هزینه‌های خیریه ها مطلع باشد نظارت دقیق‌تری را بر خیریه ها اعمال خواهد داد.

مطالعات صورت گرفته در انگلستان نشان داده است که مردم بیشتر متمایل هستند تا خیریه ها در سه شاخص اصلی، شفاف باشند:

• شفافیت امور مالی و جذب سرمایه خیریه ها
• فعالیت های خیریه ها برای اثر گذاری در جامعه
• پوشش رسانه ای بر فعالیتها و منابع خیریه ها

حضور و مشارکت فعالانه خیریه ها در از بین بردن تعارض‌ها میان تصورات مردم و واقعیت آنچه که در خیریه ها اتفاق می افتد، نقشی اساسی در بهبود عملکرد خیریه ها دارد. (Horton, 2015, p22)

شورای خیریه[14] سنگاپور نیز با تهیه چک لیست‌ها و کارت‌های امتیاز برای ایجاد شفافیت در خیریه ها، علاوه بر اینکه خیریه ها را امتیازبندی و رتبه‌بندی می‌کند، به تمامی اینگونه موسسات توصیه می‌کند که گزارشی سالیانه از برنامه ها، فعالیت‌ها، ترازنامه‌های مالی ممیزی شده و اعضای هیئت مدیره خود را برای اطلاع خیّرین و عموم مردم منتشر نمایند.[15]

 

 

این نهاد، مدل زیر را به عنوان حوزه های کلیدی شفافیت در خیریه ها معرفی کرده است:

شکل 1: حوزه های کلیدی شفافیت در خیریه ها، Charity Transparency Framework

وب‌سایت Charity Navigator [16] یکی دیگر از مهمترین وب‌سایتهای رصد خیریه ها در کشور ایالات متحده است. این وب‌سایت خیریه‌ها را بر اساس میزان شفافیت و پاسخگو بودن آنان به شهروندان و حاکمیت رتبه بندی می‌کند.

این وب‌سایت خیریه ها را از سه زاویه کلی مورد بررسی و تحلیل قرار می‌دهد:

• سلامت مالی خیریه ها
• شفافیت و پاسخگویی خیریه ها
• گزارش دهی خیریه ها از عملکرد خود

برای بررسی یکی از نمونه های شفافیت در امور خیریه، مولفه ها وشاخصهای این وب‌سایت را در جدول 4 درج کرده ایم. برای هر کدام از این شاخص ها امتیازاتی مشخص شده است که دارا بودن هر کدام موجب کسب آن امتیاز برای خیریه خواهد شد و رتبه خیریه را در مقایسه با دیگر خیریه ها مطلوب تر خواهد کرد.

جدول 4: شاخص های شفافیت در خیریه ها، Charity Navigator

مولفه	شاخص	توضیحات
مولفه های عملکرد مالی	هزینه های برنامه ها	کل هزینه های خیریه در برنامه ها و خدماتی که به مردم ارائه می‌کند.
	هزینه های اداری	درصد هزینه های دفتری، انسانی و اداری خیریه به کل بودجه آن
	هزینه های جمع آوری پول	میزان هزینه های خیریه برای جمع آوری کمک از طریق ایجاد همایش، کنفرانس و …
	کارآیی جمع آوری پول	میزان هزینه کرد برای جمع آوری هر یک دلار
	سهم سرمایه کاری	مدت زمانی که خیریه می‌تواند با استفاده از دارایی های خالص در دسترس، هزینه های خود را در سطح پایداری نگاه دارد
	رشد هزینه های برنامه ها	بررسی میزان رشد هزینه کرد برنامه های خیریه
	نسبت بدهی ها به دارایی ها	بررسی و محاسبه نسبت بدهی ها به دارایی های خیریه
مولفه های عملکردی مرتبط با شفافیت و پاسخگویی	اعضای مستقل هیأت مدیره در رای دهی	وجود یک هیأت مدیره مستقل که دارای حداقل 5 نفر باشد، برای تصمیم گیری و تحلیل مسائل و رای گیری در خیریه
	عدم وجود هیچگونه انحراف در دارایی ها	عدم وجود هیچگونه انحراف غیر قانونی و عدم هزینه در جهتی غیر از اهداف سازمان (که موجب بهبود رتبه خیریه خواهد شد)
	مسائل مالی ارزیابی شده بوسیله ارزیابان همراه با کمیته ممیزی و کنترل	مسائل مالی خیریه بوسیله ارزیابان و ممیز های مستقل ارزیابی میشود و سپس با تعهدات و برنامه های مالی خیریه که در ابتدای تاسیس در فرم مخصوص پر کرده است تطابق داده میشود تا هرگونه انحراف مشخص گردد.
	عدم وام دادن یا وام گرفتن خیریه به/ از اشخاص مرتبط	خیریه ها حق ندارند به اشخاص مرتبط با خود نظیر کارمندان، اعضای هیأت مدیره خود و … وام بدهند یا از آنان وام دریافت کنند چرا که موجب تضاد منافع خواهد شد و این پدیده با اهداف اصلی خیریه بودن در تناقض است.
	مستند سازی مشروح مذاکرات جلسات هیأت مدیره	مستند سازی مشروح مذاکرات جلسات هیأت مدیره و آرشیو منظم آنها بطوری که قابل ارجاع دادن باشد
	فراهم کردن کپی فرم 990[17] برای اعضای اداره کننده خیریه در هنگام پر کردن فرم	مسؤولین خیریه باید در هنگام پر کردن فرم 990 باقی اعضای مسؤول خیریه را در جریان امور قرار دهند
	وجود خط مشی های تعارض منافع	وجود خط مشی های تعارض منافع در خیریه. خط مشی های تعارض منافع از بروز فساد در هنگام ایجاد تعارض منافع میان منافع شخصی و منافع و مصالح سازمانی جلوگیری می‌کند.
	وجود خط مشی های حمایتی برای گزارش دهندگان تخلف	وجود چنین خط مشی هایی موجب می‌شود تا اگر کسی تخلفی در خیریه مشاهده کرد و آن را به مقامات مافوق گزارش داد، از جانب مسؤولین خیریه هیچ خطری او را تهدید نکند.
	وجود خط مشی های نگاهداری و تخریب اسناد خیریه	وجود اینگونه خط مشی ها، خطوط راهنمایی برای نحوه نگاهداری، پشتیبان گیری، آرشیو سازی و یا از بین بردن اسناد را مشخص می‌کند.
	لیست رؤسای خیریه همراه میزان حقوق آنها	خیریه ها باید به یکی از مهمترین دغدغه های خیّرین پاسخ دهند: رؤسای خیریه چه کسانی هستند و چقدر حقوق میگیرند.
	وجود فرآیند مشخص سازی میزان جبران خدمات رؤسای خیریه	خیریه ها باید خط مشی هایی را تدوین کنند که بوسیله آنها میزان جبران خدمات رؤسای خیریه ها مشخص شود. به عبارت ساده تر آنها باید مشخص کنند که چرا به رؤسای خیریه اینقدر حقوق میدهند.
	لیست اعضای هیأت مدیره خیریه و حقوق آنها	خیریه ها باید میزان پرداختی به اعضای هیأت مدیره خود را مشخص کنند و به اطلاع عموم برسانند.
	وجود خط مشی های حفظ حریم شخصی خیّرین	آیا خیریه خط مشی هایی برای حفظ اطلاعات شخصی خیّرین و عدم استفاده از آنها در تبلیغات و … دارد؟
	قرار دادن لیست اعضای هیأت مدیره روی وب سایت	آیا خیریه لیست اعضای هیأت مدیره خود را بر روی وب‌سایت خود قرار میدهد؟
	قرار دادن ترازنامه های مالی ارزیابی شده روی وب‌سایت	آیا خیریه، ترازنامه های مالی ارزیابی شده به وسیله ارزیابان دولتی را در وب‌سایت خود قرار میدهد؟
	قرار دادن فرم 990 روی وب‌سایت	آیا خیریه فرم 990 خود را برای عموم در وب‌سایت خود منتشر می‌کند؟
	قرار دادن لیست کارمندان خیریه روی وب‌سایت	آیا خیریه، لیست کارمندان و تمامی کسانی که در خیریه مشغول به خدمت هستند را در وب‌سایت منتشر می‌کند؟

این وب‌سایت پس از بررسی و رتبه بندی هر کدام از خیریه ها بوسیله شاخص های معرفی شده، ترازنامه مالی هر خیریه را با جزئیات نشان میدهد تا خیّرین و کسانی که قرار است پول و دارایی های خود را در اختیار این خیریه ها قرار دهند از نحوه عملکرد مالی آنها نیز مطلع باشند.

این وب‌سایت برای هر کدام از خیریه ها بعد از امتیاز دهی بوسیله مدل شفافیت خود، جایگاه آنان را از لحاظ امتیاز شفافیت مالی و امتیاز شفافیت و پاسخگویی بر روی نموداری نشان میدهد تا امر مقایسه برای خیّرین و مردم راحت تر صورت گیرد. (شکل 1).

 

 

شکل 2: نمایش شماتیک امتیاز یکی از خیریه ها، CharityNavigator

مدل سازی و ارزیابی هر کدام از خیریه ها بوسیله این مدل، چندین فایده اساسی را در بر دارد:

• مردم با شاخصهای ایجاد شفافیت و پاسخگویی در خیریه ها آشنا می‌شوند
• مردم می‌توانند بهترین و مورد اعتماد ترین خیریه ها را بشناسند و کمک های خیر خود را با خیال آسوده به آنان واگذار کنند
• خیریه ها و نهادهای دیگر نیز مجبور به رقابتی سالم و حیاتی در راه شفاف شدن و رسیدن به ملاکهای شفافیت و پاسخگویی می‌شوند تا بتوانند مشتریان بیشتری را به خود جذب کنند.

 

5         نتیجه گیری و پیشنهادات

در این مقاله ابتدا مشکلات و آسیب های ناشی از عدم وجود نظارت کارآمد بر نهادها و موسسات خیریه به طور اجمالی و مختصر مورد بررسی قرار گرفت. سپس با نشان دادن عدم کارآیی نظارت سنتی، بوروکراتیک و متمرکز از بالا به پایین، به این نتیجه رسیدیم که این نوع نظارت، نظارتی پر هزینه، پر زحمت و ناکارآمد است و نتیجه مطلوبی را نیز در پی نخواهد داشت.

نهایتا پس از بررسی مفهوم شفافیت به عنوان روشی نو و کارآمد برای ایجاد نظارت در خیریه ها و موسسات عام المنفعه، نمونه ای از مدل های ایجاد شده برای شفافیت در خیریه ها مورد بررسی قرار گرفت. هدف از این نوشتار طرح این نظر بود که با ایجاد زمینه‌های شفافیت می‌توان با هزینه‌ی کمتر، نتیجه ای مطلوب تر دریافت کرد. می‌توان با شفاف ساختن خیریه ها و موسسات عام المنفعه، ساختاری ایجاد کرد که خودکنترل باشد و یک رقابت سالم را میان خیریه ها برای جذب رضایت خیّرین و کمک های آنان به وجود آورد. شفافیت در عملکردها، هزینه ها، فعالیتها، خط مشی ها، مجوز ها و دیگر امور خیریه ها علاوه بر جلوگیری از فساد و تبهکاری و کلاه برداری در پوشش امور خیر، موجب بالا رفتن کارآیی و اثر بخشی خیریه ها نیز می‌گردد. چرا که در این حالت دیگر تنها دولت ناظر بر عملکرد آنها نیست، بلکه هر کدام از شهروندان خود یک ناظر بر اینگونه موسسات خواهند بود، علاوه بر این، شفاف سازی امور این موسسات، خود یکی از عوامل بالا بردن مشارکت هر چه بیشتر مردم و ایجاد انگیزه در آنها برای اقدام به امر خیر می­باشد. پس می‌توان شفافیت را جایگزین مناسبی بر نظارت های سنتی و متمرکز که ناکارآمدی آنها بر کسی پوشیده نیست، تلقی کرد.

6         منابع

خدمتی، ابوطالب؛ انواع کنترل و نظارت در مدیریت اسلامی، روش شناسی علوم انسانی، شماره 23، صفحات 105-118.

تصدیقی، محمدعلی؛ الگوی نظارت در جامعه ی دینی با تأکید بر نظارت همگانی، مهندسی فرهنگی، شماره 31 و 32، صفحات 29-40.

عبدالحسین زاده، محمد و ثنایی، مهدی؛ تبیین مفهوم و کاربرد شفافیت در عرصه حکمرانی و اداره امور دولتی، نخستین کنفرانس ملی مدیریت دولتی ایران، دانشکده مدیریت دانشگاه تهران، ۱۳۹۴، تهران.

دهخدا، علی اکبر؛ لغت نامه دهخدا، مؤسسه چاپ و انتشارات دانشگاه تهران، 1372، تهران.

عميد، حسن؛ فرهنگ فارسی عمید، انتشارات امير كبير، 1381، تهران.

سعید، پدرام و رحمانی زاده دهکردی، حمیدرضا؛ شفاف سازی و پاسخگویی در نهادهای رسمی، مجلس و پژوهش، 1381، شماره 36، صفحات 85-96.

Horton, R. Transparency and Trust in the Charity Sector, University of Cambridge, 2015, U.S.A.

Harper D. Online etymology dictionary. 2001. Availabe from: www etymonline com/index php.

Drabek Z, Payne W. The impact of transparency on foreign direct investment. Journal of Economic Integration، 2002, Vol. 17, No. 4, pp.777-810.

Bellver A, Kaufmann D. Transparenting transparency: Initial empirics and policy applications. World Bank Policy Research Working Paper، 2005, pp. 1-72.

Mitchell RB. Sources of transparency: information systems in international regimes. International Studies Quarterly,1998, Vol. 42, No. 1, pp. 109-130.

Code of Governance for Charities and Institutions of a Public Character, Charity Council, 2011, Singapore. Available on: https://www.charities.gov.sg/Documents/Code_of_Governance_for_Charities_and_IPCs_%28English%29.pdf

Charity Transparency Framwork, Charity Council, 2014, Singapore. Available on: https://www.charitycouncil.org.sg/Charity%20Council/Our%20Work/~/media/C4EF6F66B6B24DD987F32751E10F5783.ashx

[1] http://www.globaltolerance.com/thoughtleadership/the-values-revolution {Accessed at: 1395/10/30}

[2] https://www.ipsos-mori.com/ {Accessed at: 1395/10/29}

[3] منظور ما از خیریه در این مقاله، تمامی عناوین موسسات، انجمن ها و بنیادهای خیریه عام المنفعه است.

[4] http://www.entekhab.ir/fa/news/243855 {Accessed at: 1395/10/28}

[5] http://www.tebyan.net/newindex.aspx?pid=308021 {Accessed at: 1395/10/28}

[6] http://www.icana.ir/Fa/News/312616 {Accessed at: 1395/10/28}

[7] http://fararu.com/fa/news/44401 {Accessed at: 1395/10/29}

[8] http://shahrara.com/news/1395/7/4/pdf/5.pdf {Accessed at: 1395/10/30}

[9] http://transparency4iran.ir/post/382 {Accessed at: 1395/11/14}

[10] Mass Surveillance

[11] Private Moment

[12]https://www.ted.com/talks/glenn_greenwald_why_privacy_matters?language=en {Accessed at: 1395/10/30}

[13] https://www.transparency.org/glossary/term/transparency {Accessed at: 1395/11/14}

[14] the charity council

[15]https://www.charitycouncil.org.sg/Charity%20Council/Our%20Work/Charity%20Transparency%20Framework.aspx {Accessed at: 1395/10/30}

[16] https://www.charitynavigator.org/ {Accessed at: 1395/10/30}

[17] فرم 990 نام فرمی است که تمامی خیریه ها و موسسات عام المنفعه در ایالات متحده باید پر کنند. این فرم شامل اطلاعات اصلی خیریه ها نظیر منابع مالی، گردانندگان خیریه ها و … می­باشد.